土地发展权的提法在我国目前还仅限于理论界，在实践中并未作为一个明确的概念使用。它起源于采矿权可与土地所有权分开而单独出售和支配的构想，最早产生于20世纪50年代的英国。20世纪上半叶随着城市化进程的迅速发展,一些主要资本主义国家也相继开始重视土地发展的问题，除英国外，美国、法国等国也随之对土地发展权做了制度化的规定。

　　何为土地发展权？土地发展权较有代表性的定义是：土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权。现代社会中的土地供需矛盾日益突出，如人口增加和产业发展所带来的土地急需与土地供给稀缺的矛盾、经济利益驱动下的土地开发利用与保护耕地及保护生态环境之间的矛盾等。 这些矛盾都急需得到有效的解决，最捷径最有效的手段就是法律手段，将土地发展权制度化则正是顺应了这一时代的要求。

　　土地发展权应包括：（1）农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权。（2）未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权。（3）在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权。（4）在建设用地上进行建设的发展权。

　　那么对土地发展权应当如何运作呢？由于土地发展权在我国仍然是一个新领域，缺乏实践经验，因此，我们有必要借鉴国外对土地发展权的运作模式和相关规定。土地发展权在国外有两种模式，一种模式是：土地发展权归土地所有权人，政府为使农用土地不变更为建设用地，可事先向土地所有权人购买发展权，使土地发展权掌握在政府手中，原土地所有人无变更土地使用用途的权利。采用该模式的最具代表性的国家是美国。另一种模式是 ：土地发展权归政府或国家所有。如果土地所有者要改变土地用途或增加土地使用集约度，必须先向政府购买发展权。土地发展权归政府或国家所有主要基于社会公平的考虑，英国和法国采用此模式。英国于1947年通过的《城市规划法》规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，由国家独占，实行所谓“土地发展权国有化”。至此，所有私有土地只能保持原有使用类别。私有土地所有人或其他任何人想变更土地的原使用类别，在实行建筑发展之前，必须向政府购买发展权。

　　两种模式各有利弊。由于在我国国有土地的所有权归国家，发展权必然归国家所有，而归集体所有的那部分土地的发展权应当如何界定就成为了确定土地发展权的归属的焦点问题。考虑到我国的集体土地所有权主体虚化的问题仍未解决，加上从整个社会公平、利益均衡的角度来看，将这一部分土地的发展权（下文简称农地发展权）也归为国有较为适宜。

　　首先，确立农地发展权后，国家可通过建立不同类别的土地交易市场完善土地的流通制度。农用地按农用地的方式在农用地交易市场进行交易，非农用地按非农用地的方式在非农用地市场进行交易。对于农地流转能否进入市场在学术界一直都颇有争论。我国现行法律未允许农地入市自由流转。农地发展权归属国家之后，集体土地中的农地与非农建设用地成为两类不同性质的土地。其使用的性质、范围和流转目的均各不相同。前者的流转限于耕作范围以内，其流转权主体为集体土地所有权主体和使用权主体依法行使；后者的流转限于非农建设用地，流转权由国家主体行使。农地通过流转可将耕地集中起来转到种田能手手里，形成规模化运作，机械化耕种，不仅提高土地利用率，而且有利于农业经济整体的发展。非农建设用地流转旨在使土地资本化，即通过货币资本的融通，将土地资本转化为货币资本，从流转中获取货币利润。两者的流转目的迥然有异，流转渠道便应分开，土地市场也可进一步规范化。

　　其次，确立归国家所有的农地发展权有利于保护耕地，使对耕地的保护置于国家的总体规划之下，从而防止有关组织或部门任意变更农地为非农建设用地。除确需要变更土地使用性质的，由国家按照国民经济发展计划和土地利用总体规划，依法定程序予以释放外，对使用方为非公益主体的，除给集体和农户以应有的补偿外，还要向国家购买发展权。这样，国家通过变更土地使用性质而产生的这笔收益就变得名目清晰了。一方面，国家可以利用这部分通过出让发展权而获得的资金进行土地整治和建设，使农地的变更使用与国家的土地建设相统一，真正实现土地的可持续发展战略和耕地总量的动态平衡，达到保护耕地的目的。另一方面，在实际操作中可以与土地征用制度相衔接。国家可将出让农地发展权的收益进行专款专用，弥补征地中农民个体的损失与获得的土地所有权补偿的价差，并且帮助被征地农民寻找就业门路，重新就业等。

　　另外，农用地变更为非农建设用地的增值效益的产生，离不开国家对公共基础设施的投入。实践中，国家在将农用地变更为非农建设用地之前或者之后必然对非农建设用地的周边区域的公共基础设施进行了投入。这些投入使得非农建设用地能够体现出其潜在效益，从而在流转中产生增值效益。因此，只有将农地发展权归属于国家才能使国家在集体土地中的这一部分固有财产权得以显化，使国有资产不至于流失。
综上所述，通过设立归国家所有的农地发展权，建立健全土地发展权中的其他内容，理顺其中的产权关系，有助于对全国土地的统一协调、整体利用与加大保护力度，有助于促进土地的规模化经营、提升整个农业经济的规模，有助于更大限度的保护农民的根本利益。因此，将土地发展权制度化具有重要的现实意义和理论依据。[摘自《南方房地产》2004.06中山大学法学院　任卓]